来源：《中国社会报》 2021-12-02 作者：李志宏
在2000年我国进入老龄化社会之际，党中央、国务院印发《关于加强老龄工作的决定》。时隔21年后，在我国进入老龄社会之际，党中央、国务院再次印发《关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》），彰显出党中央、国务院对实施积极应对人口老龄化国家战略的高度关切，对老龄事业高质量发展的高度重视，对广大老年群体的高度关爱。《意见》集中体现了我国老龄理论创新的成果、老龄工作实践经验的结晶，是促进新时代老龄工作开新局、老龄事业谋新篇的纲领性文献。通读学习《意见》，深觉其立意高、内容新、措施实、焦点准，可以概括为“构建一个格局、确立两个理念、定位三个事关、坚持四项原则、聚焦五个重点、实现六项创新、推进七项整合”。
构建一个格局
即构建新时代老龄事业和产业协调发展新格局。人口老龄化的挑战，主要体现在事业发展领域；机遇主要体现在产业发展领域。有效应对人口老龄化就是要做到老龄事业繁荣，老龄产业兴旺。对老年群体而言，事业满足基本养老需要；产业满足多样化养老需求，两者协同发展，才能满足老年人多层次、高品质生活需要。
对此，《意见》充分体现了促进老龄事业和产业协调发展的思路：明确提出政府主导、社会参与，提供基本公益性产品和服务；充分发挥市场机制作用，提供多元化产品和服务；要推动基本公共服务与多样化服务协调发展；建立基本养老服务清单制度等。这些规定，有利于进一步区分清楚政府、市场、社会三大部门的责任边界，以及区分清楚涉老基本公共服务与非基本公共服务的边界，抓住了事业和产业协调发展的关键。
确立两个理念
即把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。这是统筹推进积极应对人口老龄化国家战略和健康中国战略的必然要求，有利于实现人口老龄化的“机会成本”和“沉没成本”双降低。积极老龄观是积极应对人口老龄化国家战略的核心理念，同时积极应对人口老龄化国家战略和健康中国战略在理念方面的交汇点就是健康老龄化。在工作实践中，一方面通过培育和践行积极老龄观，有利于发挥老年人的主观能动性，变非生产性人口为生产性人口，降低整个社会的实际抚养负担，同时也有利于激发老龄社会的内生活力，降低老年人力资源闲置的“机会成本”。另一方面，人口老龄化的冲击主要体现在失能、失智、伤残、患病老年人口的大幅增加方面。“老龄化成本”也主要体现在对这些脆弱群体的医疗、护理、照料等沉没投入上。实施健康老龄化，有利于提升全人口的健康人力资本，特别是缩短老年人带病、残障生存期，提升人口老年期的健康水平，降低应对人口老龄化的“沉没成本”。
从这个意义上来看，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程各领域，可以走出一条低成本、高成效的积极应对人口老龄化中国特色道路，为世界老龄问题的解决贡献中国智慧和中国方案。
定位“三个事关”
《意见》对新时代老龄工作的战略定位概括为“三个事关”：即事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定。这是党中央、国务院对老龄工作地位和作用的高度概括。
事关国家发展全局，是因为人口老龄化作为发展前提和基础的改变，必然对我国经济社会发展的全领域、各环节以及国家综合实力、国际竞争力都产生深刻持久的影响。事关亿万百姓福祉，是因为人人都会老，家家有老人，而且老年人拥有幸福的晚年，后来人才能有可期的未来，养老问题解决的好坏也直接影响当下中青年人对未来养老安全的预期。事关社会和谐稳定，是因为老年群体日益转变为重要的社会利益群体，参与社会发展、共享发展成果的要求越来越迫切，社会利益诉求格局随之发生深刻变化，另外老年抚养比的提升也将深刻改变代际利益分配格局，不仅影响家庭和睦，也影响代际和顺。
这“三个事关”，分别对应老龄化条件下的经济社会可持续发展问题、公民老年期福祉的保障问题，以及人口老龄化背景下的代际协调发展问题，背后则分别对应思考和处理老龄问题的“结构视角”“群体视角”和“代际视角”等三种视角。“三个事关”的战略定位，有利于破解就“养老问题”谈“养老问题”，脱离“发展问题”谈“老年民生”问题，脱离“老龄社会形态”谈“积极应对人口老龄化”的思维偏狭和认识误区，真正树立大老龄的工作格局。
坚持四项原则
《意见》关于加强新时代老龄工作的四条原则，是对我国老龄问题规律、老龄工作规律和老龄社会发展规律的深刻洞悉，也是对我国老龄工作历史经验的高度精炼。
第一条原则“坚持党委领导、各方参与”。应对人口老龄化的长期性、艰巨性、系统性和高投入性，决定了仅仅依靠某一主体的行动都不可能取得成功，必须在党的领导下，清晰界定政府、市场、社会组织、家庭、个人等五大主体的责任边界，找准各自定位，实现共同行动、优势互补，方能实现成功应对。这条原则的核心要义，是界定好党委领导下的政府、市场、社会、家庭、个人五大主体的责任边界，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新格局。
第二个原则“坚持系统谋划、综合施策”。我国面临发展问题和人口老龄化问题交织重叠的复杂局面。积极应对人口老龄化，既要考虑紧紧抓住“发展”这个根本，在统筹经济社会发展中夯实人口老龄化应对基础；又要充分考虑挖掘人口老龄化带来的机遇，打造新的经济增长点、培育经济发展新动能，助推经济社会发展。既要立足当前，解决好老年群体急难愁盼的现实问题，又要着眼长远，解决好人口老龄化带来的可持续发展问题。这条原则的核心要义，是统筹解决老龄问题与发展问题，以及统筹解决老龄问题的发展方面和人道主义方面，消除政策制度的条块分割，增强政策制度的一致性、协调性和系统性，形成全方位提升老年人生活质量的政策制度合力。
第三个原则“坚持整合资源、协调发展”。核心要义是整合养老服务和健康支撑两大体系，实现两大体系在居家社区机构三个层面衔接整合、格局同构，更好满足老年人的连续性、整合型健康养老需求。同时，意在促进老龄事业和产业的共兴共荣、涉老的基本与非基本公共服务的相互衔接、老有所养与老有所为的相互结合，发挥好“1+1>2” 的协同效应。另外，本条原则将老年民生问题，由此前的“经济保障、服务保障、精神关爱”等三个维度，进一步拓展为“经济保障、服务保障、精神慰藉、作用发挥”等四个维度。这既是贯彻落实积极老龄观的具体体现，也是构建共建共享共融的老龄社会的客观要求。有利于改变此前将老年人简单视为需要保障、照顾、优待、救助等客体的错误做法，真正把老年人视为积极、能动的社会主体。
第四个原则“坚持突出重点、夯实基层”。老龄工作的重心在基层，难点在基层，政策需要贯彻落实在基层。绝大多数老年人居住在家庭、生活在社区和基层，广大老年人急难愁盼的问题需要在基层得到就近就便解决。此条原则的核心要义是坚持共同富裕的方向，聚焦解决老年人健康养老最紧迫的问题，将老龄问题的治理中心下移，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，实现均等化供给、精细化管理、精准化服务。
聚焦五个重点
老龄问题具有广泛性和持久性，积极应对人口老龄化是一项系统的工程，需要着眼长远，分阶段推进。老龄问题也具有紧迫性和现实性，更要分清轻重缓急，立足当前，聚焦现实问题，抓住牵一发而动全身的重点任务，强力推进、精准破局。党中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《关于加强新时代老龄工作的意见》，两个文件远近结合，相互衔接，共同破解老龄问题的“远虑近忧”。《意见》聚焦了以下五个重点任务，明确了思路方向和工作要求：
一是民生保障。民生是为政之要。《意见》从保障和改善老年群体民生、防范和化解老年期收入、健康、失能三大风险的角度，提出要健全养老、健康、长期照护等服务和保障体系，侧重解决“老有所养”、“老有所医”和失能后的“老有所护”问题。
二是社会参与。参与是共享共建的前提。《意见》从践行积极老龄观，引导广大老年人做“有作为、有进步、有快乐”的新时代老年人角度，提出要促进老年人社会参与，并从扩大老年人教育资源供给、提升老年文化体育服务质量、鼓励老年人继续发挥作用等三个方面做出要求，侧重解决“老有所学、老有所乐、老有所为”问题。《意见》民生保障和社会参与两个部分完整呼应了“五个老有”的工作目标。
三是老年友好社会。老年友好是提升满意度和获得感的关键。《意见》从构建老年人与社会，老年人与环境和谐共融关系的角度，提出要“要着力构建老年友好社会”，分别从“法治护老、环境宜老、社会敬老”三个方面做出部署，侧重解决“老有所安、老有所居”问题。
四是银发经济。发展银发经济是“保民生、促发展”的共同要求。我国已进入人口老龄化急速发展期，伴随老年人口需求数量增长、品质升级，以及消费观念和能力提升，老龄产业迎来了广阔市场空间。《意见》从挖掘老龄化给经济发展带来机遇和活力的角度，聚焦老龄产业的发展，提出积极培育银发经济的重要部署，重在顺应老年人消费升级趋势、提升老年人生活品质的同时，打造新的经济增长点，实现人口老龄化与经济发展良性互动。
五是治理能力。治理能力是老龄事业行稳致远的根本保障。《意见》从提升老龄问题治理体系和治理能力现代化的角度，提出要强化老龄工作保障和组织实施保障，旨在进一步加强党对老龄工作领导，夯实老龄事业高质量发展的要素支撑，解决老龄工作面临的人才短缺、设施欠缺、资金不够、研究不足、责任不明、社会参与不充分等问题。
这五个领域的重点任务，既是解决老年人问题，也是解决人口老龄化问题的共同发力点，既考虑到了积极应对老龄化的风险和挑战，也考虑到了发掘老龄化带来的活力和机遇，充分体现了“坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合”的要求。
实现六项创新
靶向聚焦问题，进行政策创新，是《意见》的鲜明特色。针对实践中的痛点、赌点、难点，充分借鉴地方探索经验，《意见》在多个领域实现了政策制度的创新。
一是养老服务领域。针对基本养老服务内涵不清、外延不明，老年人能力评估标准条块分割等问题，《意见》提出要建立基本养老服务清单制度，建立老年人能力综合评估制度，这既有利于推动建立基本养老服务体系，也有利于为今后长期照护保险制度实施夯实配套制度根基。
二是医养结合领域。《意见》实现了多点政策突破：扩大医联体提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务范围，可按成本收取上门服务费，有利于激发基层医务人员上门服务的积极性。针对老年健康服务资源短缺和碎片化问题并存现象，提出要建立医疗、康复、护理双向转诊机制，旨在加强机构间相互衔接协作，横向整合健康服务资源。探索相关机构养老床位和医疗床位按需规范转换机制，有利于建立“患者不动医生动”的就医模式，方便老年人享受“床边”的医养结合服务。针对入住养老机构的老年人看病就医需求大、医疗定额低问题，《意见》规定根据服务老年人特点，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。针对招不来、留不住医务人员问题，规定养老机构举办的医疗机构工作医务人员可参照执行基层医务人员相关激励政策。
三是老年人积极作用发挥领域。针对适合老年人的就业岗位少、就业渠道不畅、缺乏公共就业服务支持、存在政策掣肘等问题，《意见》提出要探索适合老年人灵活就业的模式，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务，全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定。这些创新举措有利于老年人在更大范围和程度上参与经济社会发展，发挥正能量，做出新贡献。
四是权益保障领域。《意见》规定“制定涉及老年人利益的具体措施时，应当征求老年人的意见”，有利于从源头上维护老年人合法权益。《意见》提出要完善老年人监护制度、建立适老型诉讼机制，这有利于更好保护丧失或部分丧失民事行为能力的老年人的人身财产权益，也有利于减轻老年人的“诉累”。
五是家庭养老支持领域。针对家庭养老功能弱化，家庭成员履行赡养抚养义务面临的现实困难和政策制约，《意见》从住房政策、阶梯水电气价政策、就业政策、职业培训补贴等多个角度，激励家庭成员履行赡养义务、承担照料责任，旨在巩固和提升家庭养老功能，发挥家庭养老的基础性作用。
六是长期照护领域。针对失能老年人最急需的长期照护服务供给短缺、购买服务能力不足等问题，《意见》分别从供给端和支付端制度建设提出要求。特别是对长期护理保险制度试点内容进行了细化规定，有利于在加快试点的同时，防止制度碎片化，最终建立全国统一的长期护理保险制度。
推进七项整合
老龄工作点多面广，相关资金、资产、资源分散在各个部门和系统，必须加强统筹整合才能提升投入产出效益，达到低成本应对人口老龄化、满足老年人综合性需求的目标。统筹整合的视角和系统应对的理念贯彻《意见》全篇，具体表现为7个整合：一是医养资源整合。《意见》提出，进一步整合优化基层医疗卫生和养老资源，提供医疗救治、康复护理、生活照料等服务。二是教育资源整合。规定依托国家开放大学筹建国家老年大学，搭建全国老年教育资源共享和公共服务平台；创新机制，推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学。三是文体教设施整合。《意见》提出，各地要通过盘活空置房、公园、商场等资源，支持街道社区积极为老年人提供文化体育活动场所；县级层面整合现有资源，设置适宜老年人的教育文化健身交流场所。四是资金整合。一方面，规定统筹利用现有资金渠道支持老龄产业发展。另一方面，规定各地要统筹老龄事业发展，加大财政投入力度，各相关部门要用好有关资金和资源，积极支持老龄工作。五是街道层面服务资源整合。《意见》提出，依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体，按规定统筹相关政策和资金，为老年人提供综合服务。六是“一老一小”服务资源整合。《意见》在加强老年设施供给部分，提出“探索老年人服务设施与儿童服务设施集中布局、共建共享”。七是数据整合。在强化科学研究和国际合作部分，《意见》提出，推动跨领域、跨部门、跨层级的涉老数据共享。
总之，《意见》集中体现了习近平总书记关于老龄工作的重要指示精神，集中体现了老龄理论研究的创新成果，集中体现了我国老龄工作的成熟经验，回答了新时代老龄工作怎么看、怎么干等重大理论和实践课题，实现了老龄工作格局、理念、原则、政策制度的全方位创新，具有鲜明的科学性、时代性、针对性、系统性，是新时代中国特色老龄事业不断取得新胜利的根本遵循和制胜法宝。全面学习贯彻《意见》精神，必将不断推动我国老龄工作走向新台阶，老龄事业高质量发展开创新局面，积极应对人口老龄化国家战略实施取得新成效！
（作者系中国老龄协会政策研究部主任）
